Obecnie dane biometryczne pobierane są od turystów przy wjeździe do USA. W przyszości kontrola taka ma mieć miejsce także przy wyjeździe

Nie ma szans na to, by Polska w najbliższym czasie weszła do programu ruchu bezwizowego (Visa Waiver Program) – uważają eksperci. Od 1 lipca maksymalny odsetek odmów podań wizowych znów wraca do poziomu 3%. Tymczasem w Polsce współczynnik ten wynosi obecnie 13,8 proc.

Polska czeka na wejście do programu ruchu bezwizowego (VWP) od wielu lat. W 2008 roku wyglądało na to, że jest bardzo blisko. Wtedy bowiem okazało się, że współczynnik odmów wizowych – jeden z najważniejszych warunków przyjęcia – spadł w Polsce do 13,8%, przekraczając wymagany pułap tylko o 3,8%. Wydawało się więc, że to kwestia kilku miesięcy, może roku i odsetek ten naturalną drogą spadnie do 10%.
Niestety, nie jest to takie proste. Bowiem według ekspertów, z którymi rozmawiał "Nowy Dziennik", od 1 lipca dopuszczalny maksymalny odsetek odmów wizowych wraca, przynajmniej tymczasowo, do poziomu 3% (procent ten został podniesiony z 3 do 10 ustawą z 2007 roku). W konsekwencji Polska znów znacząco oddali się od wymaganego progu. Jak do tego doszło?
KAMPANIA OD WIELU LAT
O zniesieniu wiz dla Polaków mówi się co najmniej od czasu wstąpienia Polski do Unii Europejskiej. "Właściwie starania zaczęliśmy nawet wcześniej, mniej więcej w 2002-2003" – mówi Paweł Kotowski, radca z Ambasady RP w Waszyngtonie. Wysiłki podjęli także amerykańscy przyjaciele Polski, w tym kongresmani i senatorowie. Od tego czasu zarówno do niższej izby reprezentantów Kongresu, jak i do Senatu wypłynęło po kilka projektów ustaw proponujących włączenie Polski do Visa Waiver Program. Przypominano w nich, że Polska jest członkiem NATO i Unii Europejskiej, a przede wszystkim wielkim sojusznikiem USA, partnerem w Iraku i w Afganistanie. "Ale amerykańska polityka wizowa traktowała i traktuje nas jak kraj drugiej kategorii (...) – napisała w oświadczeniu przesłanym niedawno do "Nowego Dziennika" demokratyczna senator Barbara Mikulski z Maryland, która od lat zabiega o zmianę tego stanu rzeczy. – VWP to ważne narzędzie, które pozwoliłoby prezydentowi Obamie i Sekretarz Stanu Clinton ożywić amerykańską politykę zagraniczną".
Zarówno Barack Obama, jak i Hillary Clinton popierali w trakcie zeszłorocznej kampanii prezydenckiej zniesienie wiz dla Polski. Wiosną 2008 roku ówczesny senator z Illinois wypełnił ankietę Kongresu Polonii Amerykańskiej, w której napisał m.in., że "rząd amerykański powinien zmodyfikować program ruchu bezwizowego tak, by był zgodny z zasadami bezpieczeństwa naszego kraju i naszą polityką imigracyjną. Powinno to oznaczać poszerzenie programu o takie kraje jak Polska, które pokazały zdolność i wolę współpracy z USA w walce z terroryzmem". Jednak nawet poparcie najważniejszych amerykańskich polityków i dziesiątki rozmów między przedstawicielami Polski i USA niczego nie zmieniły. Wymagałoby to bowiem albo zmian w zapisach amerykańskiego prawa, albo spełnienia przez Polskę kilku istotnych warunków.
LICZENIE PROCENTÓW
Aby wejść do programu ruchu bezwizowego, dany kraj musi spełniać różnorakie wymogi. Jednym z nich jest wprowadzenie odpowiednio zabezpieczonych paszportów i programu Electronic System for Travel Authorization (ESTA), w ramach którego podróżni muszą wcześniej autoryzować swoją podróż.
Jednak chyba największą wagę przywiązuje się właśnie do wskaźnika odrzuconych wniosków o wizy turystyczne w danym kraju. Uważa się bowiem, że konsulowie, którzy rozmawiają z chętnymi do wyjazdu do Ameryki, są w stanie w ten sposób wykryć mniej więcej, jak duża grupa mieszkańców danego kraju zamierza pozostać w USA nielegalnie. Ustawa o imigracji i narodowości (Immigration and Nationality Act) ustaliła dopuszczalną liczbę odmów na poziomie 3%.
Ten stan rzeczy zmienił się jednak wraz z przegłosowaniem w 2007 roku Ustawy o wzmocnieniu bezpieczeństwa USA przez wdrożenie rekomendacji Komisji 9/11 (Improving America's Security by Implementing Unfinished Recommendations of the 9/11 Commmission Act of 2007). Zgłoszona do niej przez republikańskiego senatora z Ohio George'a Voinovicha poprawka o bezpiecznych podróżach i partnerstwie ws. przeciwdziałania terroryzmowi (Secure Travel and Counterterrorism Partnership Act of 2007) proponowała reformę Visa Waiver Program. "Idea tej reformy była taka, żeby wzmocnić bezpieczeństwo całego programu – przypomina Kotowski. – Stąd pojawiały się w niej różne nowe elementy, takie jak porozumienia w sprawie wymiany informacji na temat terrorystów, ukradzionych paszportów itd. A z drugiej strony poszerzała ona przywilej podróżowania w systemie VWP o kraje, które są sprzymierzeńcami USA w tzw. wojnie z terrorem. Korzystali na tym zarówno zwolennicy, jak i przeciwnicy poszerzenia programu ruchu bezwizowego. Dlatego kompromis był możliwy. Bo kiedy wcześniej zgłaszano propozycje, na których skorzystać miała tylko Polska, przeciwnicy nic z tego nie mieli i je blokowali".
Co prawda, dodana do ustawy Voinovicha klauzula demokratycznej senator z Kalifornii Dianne Feinstein ustalała dopuszczalną liczbę odmów na poziomie 10% (Voinovich nie chciał żadnych ograniczeń), ale wciąż próg ten był zdecydowanie korzystniejszy niż poprzednio.
Dzięki temu w listopadzie 2008 roku do programu – do którego należały wcześniej niemal wszystkie kraje "starej" Unii Europejskiej, z wyjątkiem Grecji – przyjęto 7 nowych państw: Czechy, Estonię, Węgry, Koreę Południową, Łotwę, Litwę i Słowację. W grudniu tego samego roku dołączyła do nich także Malta. Premier Czech Mirek Topolanek powiedział wtedy, że posunięcie to "oznacza usunięcie ostatnich pozostałości komunizmu i zimnej wojny". Nie dla Polski.
PROBLEMY Z KONTROLĄ PRZY WYLOCIE
Tymczasem odsetek odmów wizowych w Polsce ciągle spada i, według Janusza Buszyńskiego z ambasady amerykańskiej w Warszawie, w ciągu roku, najwyżej dwóch lat należałoby się spodziewać, że spadnie on poniżej 10%. Mimo to wejście Polski do programu może zablokować inny zapis ustawy wprowadzającej reformę VWP, według którego od 1 lipca maksymalny odsetek odmów znów wraca do poziomu 3%. "Według tego zapisu, jeśli do 30 czerwca 2009 r. Departament Bezpieczeństwa Krajowego (DHS) nie zdoła wprowadzić tzw. biometric air exit system, czyli rejestracji danych biometrycznych osób wyjeżdżających z terytorium USA drogą lotniczą, to uprawnienie do stosowania 10% odmów wizowych zostaje zawieszone z dniem 1 lipca 2009 r. – tłumaczy Kotowski. – I na tym polega cały nasz problem, że jedna rzecz została kuriozalnie uzależniona od drugiej, pomimo że nie mają one ze sobą wiele wspólnego". Według Kotowskiego był to jednak kompromis, który udało się osiągnąć w Kongresie podczas dyskusji nad zmianami w programie ruchu bezwizowego między zwolennikami i przeciwnikami jego rozszerzenia. "To, że Amerykanie tego systemu rejestracji na lotniskach nie wprowadzą do tego czasu, już wiemy" – mówi Kotowski, który z drugiej strony szuka pocieszenia w innym zapisie, mówiącym, że w momencie wprowadzenia biometric air exit system automatycznie wraca uprawnienie stosowania progu 10% odmów wizowych. Nie trzeba będzie do tego żadnej dodatkowej ustawy.
Kiedy to może nastąpić? Póki co w początkach czerwca DHS wprowadza na dwóch lotniskach pilotażowy program, który potrwa przez miesiąc. "W Detroit dane biometryczne będą pobierać funkcjonariusze Urzędu ds. Ceł i Ochrony Granic (CBP), a na lotnisku w Atlancie będzie to zadaniem funkcjonariuszy Agencji ds. Bezpieczeństwa Transportu (TSA) – mówi Anna Hinken z DHS. – Po zakończeniu programu próbnego przeanalizujemy dane i wydamy ostateczną instrukcję wdrażania systemu. Spodziewamy się, że na stałe wejdzie on w życie w przyszłym roku, ale nie znamy dokładnej daty".
Eksperci twierdzą jednak, że proces ten może się przeciągnąć, gdyż wprowadzenie systemu biometric air exit jest dość skomplikowane. Do tej pory pobieraniem danych od osób wyjeżdżających z USA zajmowały się linie lotnicze, które potem przekazywały pewne dane do DHS. Teraz mieliby to robić urzędnicy amerykańscy, trzeba zatem ustawić dodatkowe stanowiska, wyposażyć je w odpowiednią technologię, ale też przeszkolić ludzi, którzy będą kontrole prowadzić. Tego nie da się zrobić z dnia na dzień.
DWUSTRONNE POROZUMIENIA
Aby przyjęcie Polski do programu ruchu bezwizowego było możliwe, konieczne jest spełnienie jeszcze jednego warunku – podpisania obustronnego porozumienia w kwestiach bezpieczeństwa (tzw. security arrangements), w których państwa zobowiązują się m.in. do wzajemnego przekazywania sobie danych nt. osób podejrzewanych o działalność terrorystyczną. "Polskie władze są oczywiście otwarte na tego rodzaju negocjacje, gdyż one służą wzmocnieniu bezpieczeństwa" – zapewnia radca Kotowski.
Jak to jednak możliwe, że Polska jeszcze takowych porozumień nie ma, skoro miało je 8 państw przyjętych do programu w ubiegłym roku? Kotowski tłumaczy, że państwa te, wiedząc, iż mają szansę na przyjęcie do programu, negocjowały je od jakiegoś czasu. "My mieliśmy sygnały od ambasady amerykańskiej, że raczej nie ma szans na zejście do 10%. W końcu w 2007 roku poziom odmów wiz dla Polaków wynosił ponad 25%. W tym samym czasie tamte państwa miały od 2 do 12%, więc wiadomo było, że pod tym względem są bardzo blisko albo już się kwalifikują. Wtedy też na świecie panował boom ekonomiczny, Europejczycy raczej szukali pracy na Starym Kontynencie i tendencja, jeśli chodzi o procent odmów, była spadkowa, więc kraje te liczyły na to, że się zakwalifikują".
Jednak nawet Rumunia, która w 2008 roku miała 25% odmów wizowych, a w 2007 – 37,7%, podjęła takie negocjacje, które doprowadziły do podpisania wstępnego memorandum, niezbędnego do późniejszego zawarcia ostatecznych porozumień. Podobne starania podjęła Bułgaria. W efekcie w 2008 roku ówczesny sekretarz DHS Michael Chertoff podpisał z ich przedstawicielami deklarację w sprawie włączenia ich do programu. Deklaracja ta, mimo że nie ma wiążącego charakteru, wskazała Rumunię i Bułgarię jako państwa, które znajdują się na dobrej drodze do zostania członkami grupy państw ruchu bezwizowego.
"Na to naciskała bardzo strona rumuńska i bułgarska, uważając, że podpisanie takiej deklaracji, nawet jeśli jest ona niewiążąca, będzie zwiększać szanse, że nowa administracja będzie ten proces kontynuować – twierdzi Kotowski. – To na razie do niczego nie doprowadziło. Ponadto te państwa nawet nie są w strefie Schengen, którą można określić jako obszar bezpiecznych podróży w Europie. To, że Polska do tej strefy należy, zwiększa w oczach Amerykanów wiarygodność naszego kraju".
Jak ważne są tego rodzaju porozumienia i przekonanie Amerykanów o tym, że dany kraj jest w stanie zapewnić bezpieczeństwo pasażerom, może świadczyć przypadek Grecji, gdzie odsetek odmów wizowych od lat jest poniżej 3%, "ale ponieważ Amerykanie wciąż mają wątpliwości co do tego, czy greckie lotniska są bezpieczne, czy ich paszporty spełniają odpowiednie wymagania, no i jakie konsekwencje może przynieść konflikt o Cypr – Grecja nadal czeka w kolejce, tak jak my, tylko z innych powodów" – przypomina Kotowski.
W POSZUKIWANIU INNYCH OPCJI
Kiedy w 2007 roku trwała debata na temat reformy VWP, administracja prezydenta Busha proponowała, żeby dać jej prawo całkowitego zawieszenia kryteriów procentu odmów wizowych. "Generalnie forsowano wtedy ideę, że jeśli dane państwo nie stanowi zagrożenia antyterrorystycznego i wspiera Amerykę w wojnie w Iraku czy w Afganistanie, to ze względu na te zasługi należy dać prawo administracji uchylenia stosowania tych wszystkich sztucznych kryteriów z zamierzchłych czasów i włączenia danego kraju do VWP" – wspomina Kotowski. Ten plan nie spotkał się jednak z aprobatą Kongresu i w rezultacie doszło do dziwnego kompromisu legislacyjnego, który utrzymywał dawne kryteria włączania do programu, choć na tyle je tymczasowo liberalizował, że 8 krajów zdołało do niego dołączyć.
Obecnie właściwie ani prezydent, ani sekretarz stanu nie mogą autorytatywnie wydać decyzji o przyjęciu Polski do WVP. Przedstawiciele Rady ds. Bezpieczeństwa Narodowego (NSC) przy Białym Domu i Departamentu Stanu powiedzieli zresztą w rozmowie z naszą gazetą, że nie są świadomi żadnych wysiłków w tym kierunku.
Największy udział w procesie negocjacyjnym ma sekretarz DHS. Jak powiedział nam rzecznik tej instytucji Matt Chandler, jego departament współpracuje z Polską nad "ułatwieniami, które miałyby zapewnić bezpieczne podróżowanie między krajami", co jest niezbędne, by Polska została przyjęta, jednak nie był w stanie podać żadnych konkretów.
Ułatwić sprawę mógłby także Kongres. Według Kotowskiego jedną z możliwości byłoby na przykład ustawowe przedłużenie terminu, w którym wchodzi zawieszenie 10-procentowego progu odmów wizowych.
Z kolei Kongres Polonii Amerykańskiej podejmuje innego rodzaju próby. "Podczas naszych spotkań z przedstawicielami Kongresu sugerowaliśmy na przykład podwyższenie poziomu odmów, tak żebyśmy się od razu kwalifikowali do programu, oraz powrót do pomysłu nadania administracji całkowitego uprawnienia do włączania krajów według ich zasług" – mówi dr Barbara Andersen z waszyngtońskiego oddziału KPA.
Jednak na Kapitolu jest zbyt wielu przeciwników programu. Senator Feinstein proponuje wręcz, by dopuszczalny poziom odmów zmienić na 2% i by wszystkie kraje obecnie należące do programu dokładnie pod tym względem sprawdzić.
ROLA POLONII
Radca Paweł Kotowski podkreśla, że o ile strona polska rozumie uwarunkowania legislacyjne, które uzależniają decyzję od Kongresu, o tyle Amerykanie powinni spojrzeć na problem również z punktu widzenia wizerunku USA w Polsce. "Jeżeli administracji zależy na poprawie relacji i wizerunku u zaufanych sojuszników w Europie – to ten mały gest dla Polski przyniósłby ogromne pozytywne efekty. Bo Polska od zawsze była krajem proamerykańskim i sentymenty proamerykańskie są głęboko zakorzenione w świadomości polskiej".
Z kolei Barbara Andersen widzi tu wielkie wyzwanie dla Polonii. "Siła Polonii powinna polegać na telefonach i e-mailach od wyborców z poszczególnych stanów do reprezentujących ich senatorów i kongresmanów, tak żeby oni wiedzieli, iż to ważna kwestia dla ich elektoratu". Niestety, z doświadczeń Andersen nie wynika, by Polonia ten mechanizm rozumiała.
Z drugiej jednak strony może też dziwić fakt, że rząd polski jeszcze nie wynegocjował obustronnych porozumień w kwestiach bezpieczeństwa. Dobrze by było, gdyby Polska miała je podpisane w momencie, kiedy Amerykanie wprowadzą system kontroli pasażerów przy wylocie i próg odmów wizowych wróci do poziomu 10%.

Skąd się wziął program ruchu bezwizowego?
VWP został wprowadzony w 1986 roku. Miał ułatwiać podróżowanie obywatelom zamożniejszych krajów, a jednocześnie sprawiać, że amerykański Departament Stanu mógł swoje siły skupić na innych krajach, które potencjalnie stwarzały większe zagrożenie. Obywatele krajów objętych tym programem mogą przyjeżdżać do USA bez ubiegania się o wizę w celach turystycznych lub biznesowych i pozostać tu na okres do 90 dni.

Do programu Visa Waiver należą obecnie:
Andora, Australia, Austria, Belgia, Państwo Brunei, Dania, Finlandia, Francja, Niemcy, Islandia, Irlandia, Włochy, Japonia, Lichtenstein, Luksemburg, Monako, Holandia, Nowa Zelandia, Norwegia, Portugalia, San Marino, Singapur, Słowenia, Hiszpania, Szwecja, Szwajcaria i Wielka Brytania oraz przyjęte w 2008 roku Czechy, Estonia, Węgry, Korea, Łotwa, Litwa, Słowacja i Malta.

Odsetek odmów wizowych w przypadku Polski:
2006 – 26,2%
2007 – 25,2%
2008 – 13,8%